财政收入集中征管再迈一步。日前，财政部等四部门发布通知（下称“财综〔2021〕19号文”），将原本由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。其中，国有土地使用权出让收入（俗称“土地出让金”）的征管变动尤为引人关注。此次非税收入征管体制变动有利于提高征管效率、规范性和财政透明度，加强中央对各地土地财政和地方债的监管。然而，此举尚无法根治地方政府的土地财政依赖症，必须与保障和尊重地方财政自主性的一系列改革结合起来，以省以下政府间财政关系为重点，进一步厘清事权和支出责任，并重构地方财政收入基础，最终形成既使地方政府具有充分自主性又摆脱软预算约束状态的政府间财政关系。
土地出让金等四项政府非税收入划转税务部门征管，各方纷纷解读为加强中央集权，这不无依据。近年来，无论是国税与地税合并，还是非自然资源收入征管体制变动，均显示出征管体制集中化趋势。不过，将这些变革仅仅理解为加强中央集权或者“动地方的奶酪”，则不够准确。更有甚者，有人士将财综〔2021〕19号文解读为“土地财政终结”或“别了，土地财政”，更属误读。这份文件中特别提到，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。但是，过去地方自然资源部门征收土地出让金，存在着上缴国库不及时、收缴流程不合规等问题，此番改为税务部门征管，将抑制一些地方对土地出让金少收、不收或违规返还等乱象，减少地方违规向城投平台“输血”、扩张隐性债务甚至囤地炒地等问题的发生，也使中央对地方政府财政状况把握得更加全面和精准。
过去十多年，卖地收入已成为大多数城市最主要的财政收入来源，这一模式被称作土地财政。这种寅吃卯粮的模式难以为继，渐成共识。然而，与此类预言相反，土地出让收入仍持续增长，占GDP的比重快速上升。近年来，中国最主要的50个城市卖地收入持续高于税收收入。这显示出地方政府运用土地财政已是驾轻就熟，同时也显示出替代手段之匮乏，二者共同表现为顽固的路径依赖。欲根治地方政府的土地财政依赖症，亟须加快财税改革，理顺政府间财政关系，规范各类税费收入，防范和化解财政金融风险，同时，保护地方发展经济、服务民生的能动性。
应坚定不移地推进财政事权与支出责任的划分。中央跟省级政府之间的财政关系相对清晰，但是，省以下政府间财政关系长期未能理顺。近年来，相关改革有所进展。2016年8月，国务院发出《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。2018年1月，国务院办公厅又印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。改革的指导思想是明确的，意在扭转“事权下放，财权上收”的状况。然而，支出责任划分等规定仍显过于原则。
加快培育地方主体税种，重构地方财政收入基础，更是迫在眉睫。显然，若地方财政面临较大收支缺口，特别是主体税种缺失，容易造成地方政府对于土地出让金为主的非税收入更加饥渴，并滋生乱收费等现象，或者过分依靠城投平台融资，进而放大地方债风险。值得注意的是，在新冠疫情重创经济、冲击税收的背景下，土地财政依赖症愈加严重。2020年，以税收为主的地方一般公共预算本级收入10.01万亿元，同比下降0.9%，而纳入政府性基金管理的土地出让收入则增长15.9%，达到8.41万亿元。一 升 一 降，态势昭然。
要培育地方主体税种，房地产税将是重中之重。前不久，财政部等部门召开房地产税改革试点工作座谈会，改革陡然提速。无论是从系统治理土地财政依赖症，还是从增强地方财政自主性来看，推出房地产税已是势在必行。
此外，还应推进地方政府债务的规范发展。数年前，新预算法和“43号文”确立了“开前门、堵后门”的债务风险治理策略，规范的地方债规模持续增长，然而，迄今为止，前门开得仍不够大。2019年，江苏省土地出让金逼近9000亿元，为全国之冠，而当年该省债务限额较上年仅增加2000亿元。推进地方政府债务的规范发展的意义不仅在于融资，为土地财政卸压，更重要的是，市场对政府财政行为的监管，与行政体系自上而下的监管相比，有着独特的优势，特别是因吸纳了更丰富的信息而远为灵敏和客观。
加强中央对地方财政的监管与保持地方积极性，在特定情形下是一对矛盾。改革开放以来，中国实现经济腾飞，搞对了地方政府的激励机制功不可没。决策层也一再强调要继续发挥中央与地方两个积极性。未来，应按照外部性、信息处理复杂程度、激励相容三原则来厘清政府间财政关系，如此才能根治地方政府的土地财政依赖症，并建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。