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财政收入集中征管再迈一步。日前，财政部等四部门发布通知（下称“财综〔2021〕19号文”），将原本由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。其中，国有土地使用权出让收入（俗称“土地出让金”）的征管变动尤为引人关注。此次非税收入征管体制变动有利于提高征管效率、规范性和财政透明度，加强中央对各地土地财政和地方债的监管。然而，此举尚无法根治地方政府的土地财政依赖症，必须与保障和尊重地方财政自主性的一系列改革结合起来，以省以下政府间财政关系为重点，进一步厘清事权和支出责任，并重构地方财政收入基础，最终形成既使地方政府具有充分自主性又摆脱软预算约束状态的政府间财政关系。

土地出让金等四项政府非税收入划转税务部门征管，各方纷纷解读为加强中央集权，这不无依据。近年来，无论是国税与地税合并，还是非自然资源收入征管体制变动，均显示出征管体制集中化趋势。不过，将这些变革仅仅理解为加强中央集权或者“动地方的奶酪”，则不够准确。更有甚者，有人士将财综〔2021〕19号文解读为“土地财政终结”或“别了，土地财政”，更属误读。这份文件中特别提到，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。但是，过去地方自然资源部门征收土地出让金，存在着上缴国库不及时、收缴流程不合规等问题，此番改为税务部门征管，将抑制一些地方对土地出让金少收、不收或违规返还等乱象，减少地方违规向城投平台“输血”、扩张隐性债务甚至囤地炒地等问题的发生，也使中央对地方政府财政状况把握得更加全面和精准。

过去十多年，卖地收入已成为大多数城市最主要的财政收入来源，这一模式被称作土地财政。这种寅吃卯粮的模式难以为继，渐成共识。然而，与此类预言相反，土地出让收入仍持续增长，占GDP的比重快速上升。近年来，中国最主要的50个城市卖地收入持续高于税收收入。这显示出地方政府运用土地财政已是驾轻就熟，同时也显示出替代手段之匮乏，二者共同表现为顽固的路径依赖。欲根治地方政府的土地财政依赖症，亟须加快财税改革，理顺政府间财政关系，规范各类税费收入，防范和化解财政金融风险，同时，保护地方发展经济、服务民生的能动性。

应坚定不移地推进财政事权与支出责任的划分。中央跟省级政府之间的财政关系相对清晰，但是，省以下政府间财政关系长期未能理顺。近年来，相关改革有所进展。2016年8月，国务院发出《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。2018年1月，国务院办公厅又印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。改革的指导思想是明确的，意在扭转“事权下放，财权上收”的状况。然而，支出责任划分等规定仍显过于原则。

加快培育地方主体税种，重构地方财政收入基础，更是迫在眉睫。显然，若地方财政面临较大收支缺口，特别是主体税种缺失，容易造成地方政府对于土地出让金为主的非税收入更加饥渴，并滋生乱收费等现象，或者过分依靠城投平台融资，进而放大地方债风险。值得注意的是，在新冠疫情重创经济、冲击税收的背景下，土地财政依赖症愈加严重。2020年，以税收为主的地方一般公共预算本级收入10.01万亿元，同比下降0.9%，而纳入政府性基金管理的土地出让收入则增长15.9%，达到8.41万亿元。一 升 一 降，态势昭然。

要培育地方主体税种，房地产税将是重中之重。前不久，财政部等部门召开房地产税改革试点工作座谈会，改革陡然提速。无论是从系统治理土地财政依赖症，还是从增强地方财政自主性来看，推出房地产税已是势在必行。

此外，还应推进地方政府债务的规范发展。数年前，新预算法和“43号文”确立了“开前门、堵后门”的债务风险治理策略，规范的地方债规模持续增长，然而，迄今为止，前门开得仍不够大。2019年，江苏省土地出让金逼近9000亿元，为全国之冠，而当年该省债务限额较上年仅增加2000亿元。推进地方政府债务的规范发展的意义不仅在于融资，为土地财政卸压，更重要的是，市场对政府财政行为的监管，与行政体系自上而下的监管相比，有着独特的优势，特别是因吸纳了更丰富的信息而远为灵敏和客观。

加强中央对地方财政的监管与保持地方积极性，在特定情形下是一对矛盾。改革开放以来，中国实现经济腾飞，搞对了地方政府的激励机制功不可没。决策层也一再强调要继续发挥中央与地方两个积极性。未来，应按照外部性、信息处理复杂程度、激励相容三原则来厘清政府间财政关系，如此才能根治地方政府的土地财政依赖症，并建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。

2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“增强生育政策包容性”，强调要发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展。

时隔不到一年，2021年5月31日，中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，指出要进一步优化生育政策，实施一对夫妻可生育三个子女政策及配套支持措施，再次强调促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，将生育、养育、教育一体考虑，提高优生优育服务水平，降低家庭教育开支。

2017年国家卫健委组织的“全国生育状况抽样调查”显示，20-39岁已生育一孩的妇女不想生育二孩的排前位原因是“经济负担重”和“没人带孩子”。2019年国家卫健委组织的“全国人口与家庭动态监测调查”数据表明，0～3岁孩子母亲“最想获得的育儿支持或福利”排在前两位的分别是“有便捷的托儿所/托育服务”和“发放托育津贴”。我们看到，在育儿成本持续升高、家庭经济压力不断增大的背景下，降低生育养育教育成本已成为优化生育政策、建立友好型生育环境的重要内容。

一、家庭生育的高成本是影响生育意愿的重要因素

众所周知，在低生育率背景下，无论是发达国家还是发展中国家，在提升生育率方面都困难重重。一个重要原因在于生育率的变化多是外生因素所导致。这些外生因素是多重的，既包括政治、文化因素，也包括经济因素；其关系也是复杂的，仅就生育和经济关系而言，有生育率变动的宏观经济分析，主要研究经济增长、经济周期、经济发展、经济长波和生育率的关系；也有生育率变动的微观经济分析，主要从家庭人口经济学的角度开展生育率研究，如孩子生产的成本-收益分析、边际孩子合理选择理论、孩子数量-质量替代理论等。降低生育养育教育成本就是从微观成本-收益视角来分析的，这里讨论的成本，多是直接成本。

目前，生一个孩子的直接成本从几千到上万元不等。如果是高危育龄人群，生育成本会大大提升。特别是对于“生育力不足”人群，如果采用辅助生殖技术，往往花费更高。以试管婴儿为例，医疗费用涵盖夫妻双方身体检查费、促排卵药物费、取卵手术费、实验室胚胎培养费、验孕费以及剩余胚胎冷冻费等。我国常规试管婴儿一个周期大约需3-4万元，如果需要反复多次治疗，费用更多。

养育成本上，目前存在的突出问题是公共普惠性托育服务缺乏，而市场化托育成本远高于其他年龄段教育成本，大约是学前教育的2倍，是小学和初中的1.5倍。导致人们对托育机构望而却步。2016年中国人口与发展研究中心的一项针对城市家庭托育服务需求的调查发现，城市３岁以下婴幼儿在各类托育机构接受正式照顾的入托率仅为4.1%，远低于欧盟一些发达国家25-50%的入托率。

随着社会的发展，人们越来越重视孩子的质量，为了不让孩子输在“起跑线”上，教育支出成为家庭的巨大负担。家庭教育成本中的校外费用体现在父母为孩子报名各式各样的补习班、兴趣班等，校内费用包括购买学区房、支付择校费等。据中国教育追踪调查( CEPS)数据，2014年全国课外辅导班的家庭支出均值已达 2268 元/年。

对育龄人群来讲，尤其是流动的育龄人口，高房价也是他们少生育或不生育的重要因素。一项基于2014年中国家庭追踪调查数据分析显示，房价上涨对生育决策有更大的挤出效应，房价每上涨1000元，生育一孩的概率降低1.8-2.9%，生育二孩的概率降低2.4-8.8%。初次生育年龄上，房价每上涨1000 元，初次生育年龄提高0.14-0.26年。

二、降低生育养育教育成本的基本路径

（一）减轻生育能力不足群体负担，将辅助生殖治疗费用纳入医保范畴。

如前所述，相对于一般正常的育龄夫妇，采取辅助技术生育的夫妇经济负担更重。政府应将辅助生殖检查、治疗相关费用按比例纳入医保范畴，解决他们一部分家庭生育负担。另外，也可加快探索建立孕育保险制度，将低收入不孕不育患者群体纳入社会保障，有效保障每个个体生育权。

（二）增加保障性住房供给，减轻流动人口住房负担。

第七次人口普查显示，我国人户分离人口接近5亿人，市辖区内人户分离人口为1.17亿人，流动人口为3.76亿人。这些人口多处在育龄阶段，但高房价压力影响他们家庭生育意愿。在坚持房住不炒原则下，政府应在人口流入集中的大城市，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，切实帮助流动人口缓解住房压力。

（三）推进托育体系和幼儿园发展，规范校外辅导培训机构。

政府和社会力量可依托社区，向居民提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务，满足不同家庭对婴幼儿托育服务的需求。在此基础上，逐步将托育和学前教育纳入义务教育，通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措增加婴幼儿托育服务供给。同时，政府应对校外各种辅导培训机构实行规范化管理，对收费、教育质量开展监督。

（四）实现税收制度与生育政策配套，实行激励生育的税收政策。

国家可通过税收这个“有形之手”，承担部分养育成本。建立个人或家庭为课税单位的选择性模式；将子女教育专项附加扣除的定额计算方式转变为实际费用扣除方式，依据子女数量构建差异化的个人所得税扣除额。可依据子女数量构建“阶梯式”的房产税免税面积计算方式。进一步降低家庭生活用品的增值税税率，将育儿用品纳入增值税免税范围等。

大学三年都用来玩电脑睡懒觉的人，大四时决定好好念书。打开书本，他面对的不仅仅是这三年懈怠遗留下来的落后，更有对这三年浪费时间的悔恨和自责。不管他自我改造的意愿有多么值得嘉奖，他需要面对的一个事实就是，他必须用旷日持久的努力将前面的空缺补上，才能有新的建树，而且这建树会比周围早就在按部就班努力的人来得晚，来得艰难，甚至来不及。他必须在很长一段时期里放弃自己过往的成就感来源（暴饮暴食，电脑游戏，和失败者抱团的无用社交等）来适应新的模式，并且长期得不到新模式给予的回报。而这种对长期决策的执行力和忍耐力，往往又是惯于追求短期回报的人所不擅长的。

I once was lost but now I’m found,

was blind but now I see.

昔我迷失 今被寻回

曾经盲目 重又得见

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